农民工虽然已被纳入中国工业化进程，但还没有获得足够的与工业社会相适应的社会保护措施，以应对他们在城市生活和工作所面临的风险。

一个直接的问题就是，20世纪90年代初的第一代“农民工”现在已达到或接近退休年龄。他们在城市从事的工作往往环境差、工资低、强度大、劳动时间长，职业病和工伤事故多，而现在，农村土地收益减少，依赖子女养老的方式也在变化，由此给这些农民工带来了极大的困扰和不公，暴露出今后老年贫困有可能加剧的隐患。

2003年以来，中央政府针对农村迁移工人的社会保障问题制定了一系列政策，相关养老保险项目逐渐在各地推开。但由于养老基金归属于项目所在城市，当缴费者跨地流动时，其养老权益不可携带。这既有损于养老计划的可持续性，又不利于劳动力流动。人力资源和社会保障部按照低费率、广覆盖、可转移、并能与现行养老保险制度相衔接的原则，制定了《农民工参加基本养老保险办法》（以下简称《办法》），于2009年2月向社会公开征求意见。《办法》的基本思想，就是将农村迁移工人纳入城市基本养老保险体系。

然而，通过大量访谈和问卷调研，我们发现，迁移工人收入低、缴费能力差、流动性强、非正规就业者多、女性的特殊情况、未来去向不稳定等等特点，使得《办法》的实施不仅在管理上难度大，而且在金融危机形势下，还面临着企业参与意愿不强的问题。

应该说，将农村迁移劳动者纳入城镇职工基本养老保险，是一个历史的进步。但在迁移工人与城市户籍工人社会经济状况差异巨大的情况下，对二者做无差别的制度安排，便使得基于社会公平理念的制度，结出不公平的果实。

我们调研的几个城市的企业自2008年第三季度起出现经营困难，不少制造行业企业2009年没拿到订单。我们原计划要访问的一家苏州市的劳务派遣公司，2008年上半年还管理着上万名迁移工人，而2009年第一季度，由于工人大量失业，公司的业务量迅速萎缩，恰恰在我们到达苏州前停业了。

我们看到的情况是，中小企业至今仍得不到大企业那样有力的信贷支持，但还要和大企业一样，承担沉重的税费支出。2009年初，各地政府纷纷采取措施，降低除养老保险以外的社会保险费率。但是，企业承担的职工养老保险费率，高于欧洲一些以福利国家著称的发达国家，而且税收负担也高于国际平均水平。据苏州市一家大型建筑企业的人力资源主管向我们介绍，2008年，各项社会保险费率合计，相当于企业工资总额的45%。

这样高负担的结果是，企业增加工作岗位的积极性减弱，躲避保险义务的动机增强。结果既损害工人的福利，又不利于为全社会创造就业机会。

目前各个城市在对待迁移工人养老保险方面有两种做法，一个是单设项目，一个是将这一群体纳入城镇职工基本养老保险。不过与城市劳动力失业或退休养老不同的是，在欠缺包容性的城市化政策下，迁移工人很难永久居留，而当前城市企业所需要的，只是农村优质劳动力的生命周期中劳动效率最高的年轻阶段。过了这一阶段，他们就可能失去城市正规就业岗位，从而也就失去与之相联系的养老保险待遇，特别是农村来的年轻女工因为生育或哺乳期，不得不退出城市正规劳动力市场，也更容易失去养老待遇。