【被误读的“邻避效应”】澳大利亚纽卡斯尔大学谭浩:用“邻避效应”来解读中国余杭等地居民对大型公共项目的抗争,看似有理,实则忽视了这些项目在决策和执行中的重大缺失。
2014年05月16日 13:02 PM

被误读的“邻避效应”

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在最近杭州余杭由垃圾焚烧项目引起的聚集事件中,一个词频频出现在媒体报道和官方的回应中——“邻避效应”。这是一个舶来词,来自英文中的“Not in My Back Yard (别在我的后院中,简称NIMBY)”。

在过去的三四十年间,“邻避效应”通常用来描述西方国家一些居民对于在本社区兴建诸如大型垃圾填埋场、核废料储存库、飞机场、高速公路等大型公建设施的激烈反对行为。这些“邻避”居民的态度通常是:认可兴建这些公建设施的必要性,但却不接受这些设施修建在自己家门口。他们激烈反对的目标也通常是迫使这些项目转移到其他地点。因此,一些人认为这些抗争实际仅仅出自“邻避”居民自私的利己主义,用“邻避效应” 这个带有贬义的标签也通常带有道德上的谴责意味。

用“邻避效应”来解读最近发生在余杭以及中国其他一些地方居民的抗争行为看似有理,实际却忽视了项目本身决策和执行的重大缺失。

首先,在余杭项目中,尽管政府事后承认项目的修建与当地居民的生活有着切身利益关系,但是回过头看,项目方并没有向他们提供充分表达自己关切的合理渠道。

根据报道,虽然杭州政府早在两年前就开始着手项目的准备工作,但直到今年3月29日,在杭州规划局一份名为“杭州市环境卫生专业规划修编(2008-2020年)修改完善稿”的公示文件中,公众才得知有关项目的简略信息。

4月22日,浙江省建设厅对杭州九峰垃圾焚烧发电工程项目进行了审批前公示,并且要求“2014年5月2日前以书面形式将反映的情况寄(送)到浙江省住房和城乡建设厅政务办理中心”。短短10天的公示期中,还包含了一个五一长假。显然,项目方对当地居民没有体现必要的尊重,咨询、协商和当地居民的参与在项目决策过程中不见踪影。对重大项目这样仓促的推进方式,在发达国家是少见的。

其次,项目方没有考虑对当地居民合理的补偿机制。所谓的“邻避效应”,根据诺贝尔经济学奖得主科斯的交易成本理论,实际上是有解的,关键是界定项目方、受影响的社区和政府各自的权利和权益边界。

一方面,包括杭州在内的中国大城市已经有法规明文规定。向产生生活垃圾的单位和个人征收清运和处置费。如果如杭州官方所说,现有城市生活垃圾的处理已经不堪重负,那么从价格机制上就意味着生活垃圾收集、运输的处置费用标准需要提高,费用收取的方式需要完善。

另一方面,项目方有必要向受垃圾处理影响的当地社区根据受影响的程度支付补偿。补偿可以是以现金形式,也可以是间接的方式,比如由项目方投资在当地兴建学校、医院、幼儿园、道路等,或对当地企业和居民进行税费减免,以部分抵消由于特定公建工程可能带来了房产贬值等负面效应。

在这方面,发达国家有不少成功经验可以借鉴。例如,在兴建加拿大阿尔伯塔省的垃圾处理项目过程中,有多达14个社区争相竞争,希望项目落户在自己的社区。竞标的社区利用项目方提供的资金开展前期的可行性研究和居民意见的征集工作,然后向项目方提交竞标文件。项目方最后根据各个社区提出的条件和有关环境法律要求选取落户地。另外,美国在1980年就制定法律,规定类似垃圾处理这类有环保风险的项目必须预留充足的基金,用于对可能发生的环保事故的赔偿。

最后,当地政府没有经过招标程序选择专业公司实施项目,而是由政府下属的城建投资公司亲自披挂上阵,对垃圾发电这类有盈利潜力的项目投资建设,本身就是把自己置于一个尴尬的处境。事实上,政府需要做的是制定政策和标准,对特定行业进行营运资格审定和牌照发放,以及保证市场竞争的公平性。项目的实施完全可以由专业公司和地方居民通过市场机制协商解决。如果这样,当项目在实施过程中遇到争议时,当地政府就不用急于需要靠行政手段忙于救火了。

用杭州方面的说法,“邻避效应”是一个尚未破解的“世界性难题”。这个说法的潜台词是,既然是世界性难题,那类似问题的发生有着相当程度上的必然性。而事实上,像这些年很多引进的外来词汇一样,“邻避效应”这个外来概念可能被有意无意的误读了。在“邻避效应”的标签下,项目兴建方和当地民众的矛盾被转化为了一个区域民众和其他区域民众的对立。把余杭居民对垃圾焚烧项目的反对简单归结于“邻避效应”,既掩盖了问题的根源,也无助于找到问题的解决方案。

(注:本文作者系澳大利亚纽卡斯尔大学商学院高级讲师、博士生导师,能源及环境经济管理学者。本文责编霍默静 mojing.huo@ftmail.com)

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本文涉及话题环保 邻避效应 杭州

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