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环境问题

如何改善中国环保管制体系?

FT中文网撰稿人邹至庄、徐袁:中国经济发展之后,环境污染问题急需解决。环境问题反映了环保管制的缺点,地方竞争导致履行环保责任不完善,对策何在?

三十多年来中国经济快速发展是世界空前的,但现在环境污染也是世界最严重的。

大家都知道北京的空气污染程度,已使得民众不能忍受。根据中国国家环保部公布有关74个城市的数据,在2013年,细颗粒物已经成为最严重的污染物,其年均浓度大大超过了世界卫生组织推荐的10微克/立方米的标准。其中有71个城市的年均浓度超过了35微克/立方米的二级标准,11个城市甚至超过了100微克/立方米。2013年,全国平均有35.9个雾霾天,比2012年增加了一倍多。除了空气以外,地表水、地下水和土壤的污染程度也受到关注。由环境污染引发的群体抗议事件在全国各地层出不穷,如焚烧垃圾项目等。

由于中国环保问题如此严重,中国政府早已认识环保的重要性并设法改善。首先,建立法律框架。《环境保护法》的试行版早在1979年颁布,正式版在1989年通过,2014年大幅修订。此外,还有专门法关注某一项环境问题,如1984年通过的《水污染防治法》,1987年的《大气污染防治法》,2002年的《环境影响评价法》等。其次,加强职能机构。1988年国家环保局成立,1998年升格为部级的国家环保总局,2008年再升至环保部,成为国务院组成部门。

为了加强保护环境的工作,中国政府在“十一五”规划期成功减排了两种主要污染物。在“十二五”规划提出了新的减排总量目标,并扩充了污染物的种类。2012年,制定了更为严格的空气质量标准,增加了细颗粒物和臭氧这两个重要的污染指标。政府要求京津冀、长三角、珠三角这三大污染中心在2017年必须把细颗粒物浓度与2012年比分别降低25%,20%和15%。然而,由于“十一五”之前的环保目标大多没有实现,以致环保问题严重。现在的目标离根本改善环境质量还有很大差距。本文打算讨论目前中国环境问题严重的成因以及其解决对策。

目前中国的环境问题反映了环保管制的缺点。国家的环保行政体系主要分为中央、省、市、县四级。中央主要是制定政策和目标,而靠三级地方政府执行。但是地方政府履行环保责任不完善,是环境质量持续恶化的一个重要原因。地方政府常常放宽环保标准以吸引企业投资,增加当地经济生产总量和政府财政收入。而地方政府之间增加生产的竞争,又加速了环境质量的恶化。

中央政府可以制定明确的环保目标并进行有效的监测,同时建立报告及核查体系,并且每年定期公布考核结果。来自中央政府的政策需要逐级向下传递,每一级政府都对自己辖区内的环境质量负责。中央政府必需提高省级政府环保的积极性,省级政府将会相应推动市级政府的环保工作,继而推进到县级政府。中央政府可以从以下两方面的利益入手,推动地方政府环保政策的实施。

其一,关于地方政府的财政收入。2013年,中国地方政府在全国的财政收入占53.4%,财政支出占85.4%,支出比收入多了5.03万亿元。中央政府通过税收返还和转移支付把财政收入回归地方。如果中央以环保成绩决定对地方的财政支持,奖励环境质量的改善而惩罚其恶化,地方政府将会积极地推动环保工作。

其二,关于地方干部的升迁。上一级政府掌握下一级干部的考核和任命。改革开放以来,地方干部的升迁和经济增长关系密切,而环境保护对经济增长经常有负面的影响。如果在对地方干部的考核中,把环保目标比经济发展更为看重,给予环境质量改善快的地区更多的干部升迁机会,便会大大推进环保的工作。上面说把环保目标更为看重,是因为经济发展对地方政府已有利益,不用中央政府积极鼓励。

本文所建议的改善环境的政策,需要中国中央政府公布与落实生效。目前促进中国的经济发展已不是最重要的问题,而环境污染的问题急需解决。

(注:本文仅代表作者观点)

本文责任编辑徐瑾jin.xu@ftchinese.com

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