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中国改革

让改革不违法的可能途径

苏州大学法学副教授程雪阳:许多人认为中国改革就是突破现行宪法和法律的历史,但时至今日,违法改革会让民众和司法系统无所适从,而改革不违法并非不可能。

中国正处在一个大变革时代。中共新一届的领导人就是因为看到了这一点,所以在去年召开的十八届三中全会上,以“全面深化改革”来描述其施政目标。不过,对于中国的执政者来说,如何妥善处理改革与秩序、现实与规范之间的紧张关系,依然是一个非常棘手的问题。

在改革开放的初期,中国法律体系并不完善,加之采取“摸着石头过河”的发展战略,所以人们对于改革的合法性问题并不是特别敏感。比如,虽然骆锦星(深圳房地产公司原总经理)认为,他1988年竞得深圳市第一块土地使用权,“是触动《宪法》和《土地法》的大事啊,当时宪法对土地买卖是明文禁止的,买卖出租土地犯法,是要坐牢的”,但事实上,他并没有被关进大牢,反倒是全国人大和全国人大常委会迅速修改了宪法和土地管理法的相关规定。(参见刘伟《土地拍卖‘第一槌’促成宪法修改》,载《深圳特区报》2010 年7 月19 日。)

深圳市1988年的这次土地使用权拍卖,确实推动了中国城市土地制度的改革,影响和改变了中国后来的城市化和社会发展进程,但却是以损害宪法和法律的权威性来推动改革的,开了一个不好的先例。在这一先例的指引下,改革成了大写的真理,宪法和法律的权威性和对人们行为的规范性倒不那么重要了。今天许多中国人认为,中国的改革开放史就是一部违法史,不突破现行宪法和法律就不能推动改革。这种认识就是建立在对类似改革经验的体验和总结基础之上的。

在改革初期,持有这种认识还情有可原,毕竟一切都处在重建阶段,不能要求太高。但走进新世纪以后,这种立场和观点就难以为继了。这不仅是因为我们的法律体系日益严密和完善,立法权限和规则已经基本确立(特别以2000年《立法法》的颁布为标志),违法改革会损害法律权威和法律秩序的统一性,更是因为违法改革会让民众、基层工作部门和司法系统无所适从。

那么,在新的历史条件下,应当如何处理改革与秩序,现实与规范之间的关系?近年以来,中国的立法者探索出了一种新的法律发展模式,即通过暂停实施部分法律条款的方法,来支持那些具有探索性质的改革措施。比如,2012年年底,全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批,同意广东省暂停实施《海关法》、《城乡规划法》等25部法律的部分条款。2013年8月,全国人大常委会又授权国务院在上海自贸区内暂时停止实施《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》等三部法律。三年后,实践证明可行的,修改完善有关法律;实践证明不宜调整的,则恢复施行原有法律。

这种新的法律发展思路值得高度赞扬。法治国家的建设应当以尊重法律权威为前提,不能将法律作为“制度稻草人”随意摆弄和丢弃。因为“法治”并不仅仅指惩奸除恶、维护公益,也不仅仅是要约束公权、保护人权,还要求我们在面对改革巨大红利时,保持镇定,小心翼翼,以合法的方式推行改革

《立法法》修正案(草案)的起草者们显然也持有相同的看法。从目前公布的和相关立法说明来看,立法者特别强调,要“按照凡属重大改革都要于法有据的要求”,“发挥立法的引领和推动作用”,并规定“全国人大及其常委会可以根据改革发展需要作出决定,就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定”(草案第5项)。这种将立法实践中发展出来的有益创举加以总结和提炼,是非常有必要的。可以预见,这种创举不仅有助于发展和完善中国特色社会主义立法制度,而且有助于推进国家治理体系和治理能力的现代化。所以,对于这一重大的立法体制调整和法律发展模式创新,应该热烈拥护的。

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