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反腐

中国反腐的政治周期效应

中国人民大学经济学院教授聂辉华:中国重大会议时贪官落马数量明显减少,概因反腐和社会稳定间的权衡取舍。但这种周期波动社会成本巨大,这也是中国目前反腐的难题。

中共十八大以来,中央发起了一场声势浩大的反腐败运动,取得了丰硕的战果。自2012年11月底到目前,大约有50位省部级以上干部被查处,被查处的处级以上干部则成百上千。自上世纪90年代以来,中国经济以两位数的水平高速增长,与此同时腐败程度也持续恶化,经济社会体制改革进入了深水区。因此,新一届中央领导集体以雷霆之钧反腐倡廉,为全面深化改革启航打开了良好局面,可谓审时度势。然而,腐败非一日之寒,反腐败亦非一日之功,有效的反腐败行动必定要借助天时、地利与人和。因此,一个令人感兴趣的问题是,纪检监察系统在查处腐败官员方面,是否存在某种时间上的“规律”?

为了回答这个问题,我们收集了2003-2014年初所有副厅级以上官员被查处的案例,并结合每年的重大政治活动考察了官员被查处的“时间规律”。之所以选择副厅级以上官员作为研究样本,是因为副部级以上官员数量较少,而副处级以上官员数量太多,并且无法获得完整、准确的个人信息。而厅级以上官员一旦被查处,通常会被媒体曝光,因此样本相对最齐全,资料也最准确。

在这11年里,共有352名副厅级以上官员被查处,其中厅级官员占大约60%,省部级官员占大约40%,包含个别副国级干部。然后,我们分析了每年每个月官员被查处的数据,发现了一个有趣的“规律”:每年的1月底、2月和3月初,被查处的官员人数相对于全年其它月份明显较少。如下图所示,横轴是月份,纵轴是人数。

【图】2003-2013年每月被查处的官员数量(总人数)

进一步,考虑到1月底一般是各省人代会和政协会(简称“两会”)密集召开的时间,2月份一般是春节,而3月初是全国“两会”召开的时间,它们都是重大政治活动时期。春节虽然是一个传统节日,但是它在维护社会稳定与和谐方面的意义绝不亚于任何政治活动,因此也可以看作是一种政治活动。地方“两会”、春节和全国“两会”每年都固定召开,年复一年就形成了一种中国特色的“政治周期”。

然后,将上述三个重大政治活动的前后各15天作为“窗口期”,分析一个官员被查处的概率与政治周期的关系。使用Probit模型的计量分析表明,在上述三个重大政治活动期间,一个贪污官员被查处的概率比平时要降低大约13%。

这说明,腐败官员的查处存在一种明显的“政治周期效应”,为什么?主要原因是,在反腐败和社会稳定之间存在一种权衡取舍关系。因此,既要反对腐败,又要维持社会稳定,这就要求中央和地方政府必须选择合适的时机,以恰当的频率查处腐败官员,这也是一种政治智慧的体现。那么,反腐败对社会稳定会产生什么影响?

任何事情都有成本,反腐败也不例外。根据我们的统计,352名副厅级以上贪官中,大约60%是所在单位的主要领导,俗称“一把手”。这些“一把手”主要分布在党委、政府和国有企业三类单位。在目前的体制下,“一把手”权力很大,对腐败的掩盖和反侦察能力也很强,因此查处“一把手”不仅难度较大,而且牵一发而动全身,往往查出来都是“窝案”,带出一大帮秘书、下属和同僚。在这种情况下,从局部地区来说,查处“一把手”不可避免地会影响到一个单位的正常工作,而且让相关部门和官员人心惶惶,无心做事。

而且,如果在敏感时期密集查处大批官员,可能会造成不良的社会影响,损坏公众对政府的信任度。现有研究表明,一批贪腐官员被集中查处,尤其是以党政“一把手”为首的腐败窝案爆发,可能会降低当地群众对政府廉洁程度的评价,甚至引发对执政正当性的质疑。而少数对政府表现不满的公众,会因此强化自己的负面判断。

因此,对腐败官员的查处,要尽量避开一些政治敏感时期,尤其是全国和各地“两会”以及春节期间。“两会”前后,通常是政府官员调任的高峰时期,又是大众传媒对社会新闻聚焦的时期,此时大规模公布被查处官员,尤其是“一把手”,不利于正常的政府换届,不利于政府工作报告中各项重大规划的讨论和实施,也不利于凝聚人心。研究还发现,在那些新闻报纸流通速度较快的省份,由于媒体影响力更大,各省被抓贪官的数量在政治敏感时期相对更少。这从另一个角度验证了我们的观点。

政府的重大政治周期会影响到经济社会活动的方方面面,这在发达国家已是常识,中国并非孤例。经济学界的政治经济周期理论发现,民主国家的政府在换届前夕,往往倾向于增加福利支出,提高转移支付,增加货币发行量,以便获得选民的更多支持。然而,一旦新一届政府上台了,为了平衡预算,抑制通货膨胀,又不得不逐步减少福利开支和转移支付,紧缩财政预算,从而形成了选举周期导致的经济波动。

而这种政治周期效应的存在,要求政府在实施重大政策或政治举措时,必须全盘考虑各种经济社会影响,特别是避免造成大起大落的经济社会后果。以免阻碍投资者和消费者之间形成稳定的预期,甚至导致社会动荡,所以各国政府通常通过公共政策抚平周期性波动。

自有政府或国家以来,腐败就是一种积累已久的沉疴,短期内恐难治愈。但在治理腐败问题时集中的、运动式反腐败政策,势必造成经济的或社会的波动,至少在短期内不可避免地会带来一些社会成本。如何避免反腐的政治周期效应,实则是摆在中国执政者面前的一个难题。

能否让反腐倡廉以“润物细无声”的方式纳入制度化和法治化的轨道,在建设廉洁政府的同时,维持社会稳定和发展,也是值得学界和决策部门认真思考的问题。

(注:作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长,王梦琦对本文亦有贡献,文章仅代表作者个人观点,本文责编 霍默静 mojing.huo@ftchinese.com)

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