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中国经济

PPP模式在中国的现实与挑战

恒丰银行蔡浩:政府和社会资本合作模式,要想真正在中国开花结果,需认识到该模式的本质不在于地方政府财政预算的硬约束,而是对传统政府公共投资体系、政府购买体系的改革。

近日,中国银监会、发改委印发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》,要求银行业做好重大工程项目建设金融服务,针对政府和社会资本合作(简称“PPP”)项目的特点,创新金融服务,拓展重大工程建设的融资渠道和方式。至此,从2014年(又被称为PPP元年)开始迄今,多部委分别或联合发布多项PPP相关的指导意见、操作办法,以支持并完善PPP模式在中国推行所需的各项规章制度。然而,PPP作为发展、完善于西方的一种公私合作方式,要想真正在中国开花结果,推动公用事业效率和质量的提升,尚面临诸多问题和挑战。

PPP模式源自西方,英文全称是“Public Private Partnerships”,中文译作公私合作模式,官方译为政府和社会资本合作。广义PPP是一个非常宽泛的概念,大义是指公共部门为提供公共产品或服务而与私人部门建立的各种合作关系。狭义PPP则可以理解成是在广义基础上为项目提供融资的一种创新方式。

中国国家发改委去年12月初发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(简称《指导意见》)中确定了PPP模式项目的适用范围;同时该意见将中国适用PPP项目分类成经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目,和经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目,采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等具体形式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营(O&M)等形式推进。根据《特许经营办法》第三条和第五条的说明,特许经营应包括投资、建设、运营和移交(BOT,BOOT等)等几个步骤,并获得收益。据此推断,特许经营类PPP主要适用于经营性项目和准经营性项目,而非经营性项目主要与外包类PPP搭配。而中国传统上以融资为目的的建造—移交(BT)形式是不在PPP操作形式范围之内的。

PPP在国内外实践

在现实中,PPP模式在西方发展的程度有限,且差异较大。欧洲在PPP模式发展方面较为领先,英国又是其中的佼佼者,PPP模式的累计投资额在本世纪初期(01-06年,Blanc-Brude, Goldsmith, and Valilla 2007)一度占到公共投资额的三分之一(同期其他欧洲国家该比例通常在10%以内),在08年金融危机后,该比例下降至15%以内。而向来推崇自由市场竞争的美国,PPP发展较为落后,国内规模仅数十亿美元。美国芝加哥大学教授路易吉.津加莱斯在其新书《人民资本主义》(国内译作“繁荣的真谛”)中也间接指出了美国PPP发展落后的制度原因,共和党人喜欢这类合作,因为能贯彻其小政府的理念,而民主党人对PPP发展的好感,只有在通过合作可以不与企业界发生冲突(甚至取得其支持)的情况下才会出现。

就中国来说,自去年开始,中央和地方支持政策不断加码。去年12月,财政部先公布了30个PPP示范项目,总投资约1800亿元人民币。今年5月,发改委在门户网站开辟了PPP项目库专栏,公开发布PPP项目共计1043个,总投资达1.97万亿。据媒体报道,第二批PPP项目也公布在即。根据财政部今年4月印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(简称《论证指引》),每年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应不超过10%。根据今年“两会”公布的预算案,地方一般公共预算支出为14.6万亿元,10%即1.46万亿。按照政府和社会资本对半出资的保守比例计算,今年新设PPP项目可达3万亿。令人尴尬的是,据媒体报道,已推出的PPP项目中,签约率不足两成。

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