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财政刺激

中国会实施财政刺激吗?

德国商业银行周浩:中国财政政策导向出现一定变化,市场认为有加大财政刺激可能;但从内外部环境来看,财政刺激面临的障碍和困难颇多,短期难以形成共识。

中国财政部长朱光耀近期在财新峰会的一段发言引发了市场的关注,他表示,传统上认为的3%的财政赤字红线以及60%的债务比例红线,值得进一步研究。这句看似简单的表态,却似乎在暗示中国整体的财政政策导向出现一定程度的变化,在经济下行的大背景下,市场也认为这表明中国在来年有加大财政刺激的可能性。

这两条红线,3%是指财政赤字在当年占GDP的比重,60%则是指存量公共债务占GDP的比重,将这两条指标结合在一起,意在达到短期和长期的平衡。比如说,一个国家在短期内实施了较大规模的财政刺激,那么在中长期内可能需要实施一定程度的财政紧缩,来保护整体财政政策的稳健和可持续性。

中国政府历来在财政政策上同时强调这两条红线,这当然也是出于整体宏观经济健康运行的考虑。但近年来,这两条红线开始显得制约性太大而弹性不足,并对整体财政政策形成掣肘。比如说,近两年来,中央财政赤字占GDP的比重上升至2.1-2.3%的水平,在经济面临下行压力时,受制于3% 的红线,财政刺激空间有限,因为即使出台一个一万亿元的刺激计划,其额外的财政支出就将达到GDP的1.5%,整体财政赤字率就会轻易超标,而一万亿元对于整体经济的刺激效果则较为有限。

“十三五”规划建议中也提出,建立事权与支出权相适应的制度,适当强调中央的事权和支出责任。这样的表述也意味着未来财政改革的方向,长期以来,地方政府的事权较多,相应的支出责任也较重,但在分税制改革后,地方财政的收入比重却不断下滑,这导致了地方普遍存在依靠“土地财政”和“预算外收入”等状况,这也事实上加大了隐性的财政赤字。未来的财政改革中,中央政府存在着加大自身支出的要求,同时未来养老等社会保障负担将不可避免地上升,这些都始考验3%的赤字红线,另一方面,中央政府也开始通过债务置换的方式承认现存地方隐性债务,以为理顺未来的地方和中央财政事权和支出责任奠定基础。

随着大规模的地方政府债务置换,大量隐性债务浮出水面,并被计入公共债务之中,这造成了公共债务飙升,到2014年,中国的公共债务占GDP的比重已经超过40%,从全球金融危机以来上升幅度已经超过10个百分点,随着地方债务置换地进行,其比例将进一步上升,目前来看,如果地方债务置换每年以3万亿元(大约为GDP的5%)的速度进行,那么公共债务突破GDP的60%将不再是天方夜谭。但也意味着在传统管理方式下,财政进一步扩张的空间有限。

当然,中国开始考虑放宽对这两条红线的容忍程度,在很大程度上也受到了国际影响。全球范围来看,在过去数年中,真正严格遵守财政纪律的国家十分有限,而多数主要经济体因为受困于经济发展,而采取了激进的财政和货币政策,从效果来看,传统上认为的财政过度扩张会带来宏观不平衡并引发进一步危机的理论情境,似乎也没有在发达经济体出现。倒是在货币政策上处于弱势的巴西等新兴市场国家,更容易受到攻击。这样的情景也在挑战传统经济思维。

在这样的宏观背景下,在货币政策对经济刺激存在“盲区”的背景下,中国使用财政政策调控成为可选项之一,这也意味着中国有采取进一步财政刺激政策的可能性。但按照本届政府的经济逻辑,大规模的财政刺激并不可取,但定向刺激的规模有扩大的可能性。需要指出的是,在进一步强调财政硬约束的大背景下,即使中央财政有所扩张,地方层面的以信贷和土地收入为支撑的财政支出可能会出现紧缩,因此整体财政刺激的力度不会像以往那般急风骤雨。在十三五规划中也仍然强调跨年度预算平衡和中期财政规划管理,这意味着尽管财政政策的弹性提高,但财政支出加大并不是无限度的,短期的财政扩张仍然受制于中期预算平衡准则的约束。

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