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交通

打开封闭小区需要更多讨论

上海金融与法律研究院刘远举:为何一个与百姓生活息息相关的政策在出台前一点风声都没有?宽马路、大小区、大院子正是产权保护和公民权利低下的产物。用导致错误的方法去纠正这个方法犯下的错误,结果很可能不是改正了这个错误,而是加重这个错误。小区到底打不打开,政策最终应由城市居民自己来选择。

近日,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》一经公布,立刻在舆论中掀起轩然大波。“意见”引来激烈讨论的内容是:新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。

首先需要说明的是,虽然尚不明朗,但文件中提及的“封闭住宅小区”,应该并非指一般小区,而是很大程度上,指那些面积超过几平方公里的“超级单位大院”和“超级小区”。这些超级单位大院与超级小区,隔绝出了一片又一片“孤岛”,打断主干线,导致整座城市大量缺乏“毛细血管式”的小路,不但影响整个城市道路交通结构体系,造成交通拥堵,也窒息了街区活力。而且,小区道路公共化,首先考虑的不是车行,而是慢行系统,优先服务于步行或自行车。

应该说,此次新政的理念是先进的。有业内人士认为,此次新政符合《马丘比丘宪章》的理念。1933年现代建筑国际会议通过了一项文件,即后来著名的“雅典宪章”。此后,这一文件一直是欧美高等建筑教育的指针。1977年,一些城市规划设计师聚集于利马,以雅典宪章为出发点进行了讨论,提出了包含有若干要求和宣言的《马丘比丘宪章》。该宪章把人、社会、自然紧密联系起来进行考虑,注重人文和城市空间的人性化,反映了“宜人城市”的理念。

所以,客观而言,此次新政的目的也许是好的,如果执行情况很理想,也可能会有很好的效果。不过,在依法治国、依法行政的当下,政府应该注意的是,任何政策都应该不违法。

《物权法》中对于小区公共面积的相关条款很多:所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利;业主对建筑物专有部分以外的共有部分,享有权利,承担义务;建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外;建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外;建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。

新政要求打开已建成的小区,就会与物权法的以上条款全部相悖,而《物权法》根据宪法制定,经人民代表大会审议通过,国务院的《意见》并不能凌驾于《物权法》之上。正因为如此,在2月23日最高法院关于物权法的司法解释的记者会上,面对记者有关道路公共化与物权法的提问,最高人民法院民一庭庭长程新文说,这一意见属于党和国家政策的层面,涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题,还有一个通过立法实现法治化的过程。这似乎意味着,立法机构将根据政策来立法。

实际上,即使在现在的法律框架内,拆掉已有小区的围墙,并不是没有可能。2011年1月,国务院发布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,明确规定了六种具体的公共利益,可由市、县级人民政府作出房屋征收决定。其中,由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要,由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要,法律、行政法规规定的其他公共利益的需要,都可用作小区内道路征收的依据。更简单地说,打开小区,与修建一条新路通过一个小区,在法律上并无太大区别。

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