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慈善

慈善法,请不要给腐败送去枪支弹药

中国公益人才让多吉:《慈善法》草案中“管理费”和“合作公开募捐”的规定,可能为政府和官办慈善公益组织留下腐败空间。慈善组织行业约束和信息公开才是重点。

“开门立法”曾被称作《慈善法》立法的进步,殊不知,“闭门通过”也许才是中国立法的常态。前几天上“两会”讨论的《慈善法》三审稿,根本不管之前人大公开征求的意见如何,却把一些有“利益集团”私货之嫌的内容塞在里面,静等表决通过。

本次的草案条文在两个方面问题很大:一是“公募”和“非公募”之区分,二是原封不动的“管理费”。两者结合在一起,影射出官办慈善机构对社会公众捐款“吃肉喝血”之后,社会公众还要 “谢主隆恩”的荒诞景象。看来,治理慈善腐败顽疾的决心要被搁置,国内慈善公益事业的发展仍将面临诸多问题。

首先,说不清道不明的“管理费”,会让社会公众对慈善公益组织误解加深,人为地削弱了大家对慈善公益事业的信任与支持。

稍微了解中国慈善公益组织内部运作的人都知道,现行《基金会管理条例》中关于“管理费”的规定产生于以往“行政乱收费”的大背景,如果在《慈善法》中继续保留“管理费”, 这很容易成为政府主管部门和官办慈善机构预留的特权和腐败空间。

审议中的《慈善法》第60条规定:“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会,开展慈善活动的年度支出,不得低于前三年收入平均数额的70%,年度管理成本不得超出当年总支出的15%。” 该条款在全国人大公开征求群众意见的一审、二审草案中都没有。此条款如不删除,中国慈善公益行业就永远摆脱不了“郭美美”的阴影。

原因何在?首先,我们看看官办慈善公益组织大部分的运行流程:上面拨款、基层发钱,财务点点鼠标转帐,领导签字审批。如此简单的操作流程抽取15%的管理费,实在太值了!如果一个国家级的官办慈善组织将一笔项目善款从中央拨付到省、到市、到县,一路下来,理论上最多收取60%的管理费,这是不是很可怕?再举一个例子:某慈善总会挂靠的一个专项基金,善款多达亿元以上,每年支出善款千万元之多,你们算算某慈善总会一年要抽多少管理费用?记住,这还仅仅是其中一个专项基金。

其次,官办慈善组织大都是行政编制或事业编制,他们的工资由公共财政划拨支付,办公用房都是国有资产,不用缴房租,他们收的那些“管理费”究竟是怎么花掉的,从来就是秘而不宣。

此外,官办慈善公益机构享受着公共财政支付的工资和房租,财务人员只要轻点鼠标拨付捐款,就能提取“管理费”,而民间慈善公益组织接受企业、社会公众在纳税之后的捐赠,每一个人的工资、办公房租,乃至“残保金”的缴纳都需要从善款中支出。同样是从事社会救助以弥补公共政策的不足,民间慈善公益组织难道天生就是多干活少拿钱的劳苦命?

那么,慈善管理比较完善的国家和地区,为什么没有“管理费”一说呢?原因很简单,就四个字——“透明公开”。不管你是英国王室的基金会还是美国比尔·盖茨基金会,只要你收了捐款享受了税收优惠,怎么花钱政府不干涉,但是,你必须给社会公众说清楚。

“两会”分组讨论的时候,全国政协委员、研祥集团董事局主席兼总裁陈志列直言:“15%的管理费太高了!”我专门前往其所担任董事局主席兼总裁的研祥集团官网查看,以一探陈委员为何出此言论。官网显示研祥集团有具体数额的现金捐赠仅有30万元一笔,接受方是全国性的某官办基金会。所以,陈志列委员以自己不多的“慈善经验”发此言论,完全可以理解。

清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名表示,在美国的一般慈善组织的平均成本约为24%,有的能达到40%、50%。对于一些以提供服务为主的慈善组织来说,人力成本是主要的支出。

为什么美国各类慈善组织的成本差幅如此之大?因为不同的组织服务社会的方式不同,费用构成不同。美国怎么管理呢?简言之就是“透明公开”。美国国内税局从20世纪90年代中后期开始,在慈善组织中推行“990表”。美国国内税局把慈善组织每年上报的“990表”信息提供给慈善监督机构,所有信息全文上网,供媒体和公众监督。我认为这才是确保慈善组织服务于公众的关键,而不是用法律规定可以收取15%的“管理费”。

更令人大跌眼镜的是,很多参与《慈善法》讨论的委员们,很大一部分弄不清楚“管理费”究竟是怎么回事。在《慈善法》三审稿中“僵尸复活”的“管理费”,是慈善公益组织发展中的“恶性肿瘤”。因为概念不清、界定不明,一直给社会造成一个社会公众捐款做善事,所有慈善公益组织都靠“抽成”过日子的假象。殊不知,这只是官办慈善组织的特权。

慈善公益机构透明的运作和健全的社会监督体系,胜过所有严苛的制度。在现代社会,政府通过法律多获得一个“裁判权”,政府就多一份权力,公共财政就多一份支出,运行时就多一份腐败的可能性;而社会公众就会少一份自由,少一份公共福利,少一份发展创新的可能。

一个如此简单的事情,为什么在中国要搞得这么复杂呢?

前面说的“管理费”只是《慈善法》给“腐败”提供的子弹,而《慈善法》三审稿第28条之规定——“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐,募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。”才是《慈善法》给“腐败”提供的枪支。

《慈善法》三审稿第23条规定:“依法登记或认定满两年的慈善组织,可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格。慈善组织内部治理结构健全、运作规范的,民政部门应在申请受理之日起二十日内发给公开募捐资格证书。”按照此条规定,民政部门是慈善组织“公募”资格的审批机构,而草案第28条又把第23条规定的政府“公权”转移给以官办慈善组织为主的、取得“公募”资格的慈善组织。

单从法律上来看,《慈善法》这两条规定实际上混淆了行为人资格和行为资格,允许获得行为人资格的官办慈善组织转让“行为资格”,因而从法律上给获得行为人资格(公募权)的官办慈善组织制造了“权钱交易”的腐败空间,且认定为“合法”。

简单来说,如果政府审批公募资格还算是公平机制的话,那么第28条规定具有“公募”资格的公益组织转移“公募”资格与第60条“15%的管理费”相结合,简直就是给具有“公募”资格的公益组织创造了一门提取“管理费”的生意。这样的规定必然给慈善公益的发展带来法治和运营上的混乱。

名为“合作”,实为“转让”牟利,这种可能性的存在,使草案第23条的行政许可制度落了空。很可能,无资格的行为人向有行为资格的人交“管理费”以求“合作”,就可以从事本应要取得行为资格的公募活动了。这些人摇身一变,就能成为“国有大基金会”的一员,随时可以招摇撞骗。

近年来,官办慈善组织挂靠的各种专项基金负面报道频发,如挂靠在中华儿慈会名下的天使妈妈基金被指违规吸纳善款,挂靠在中国红十字基金会名下的嫣然天使基金被指善款流向不明。从法律角度而言,官办慈善组织应对挂靠的专项基金承担主体责任,事实上官办慈善组织常常以法律未规定“专项基金”该如何透明为由,拒绝社会公众“晒账本”的要求。但是,《慈善法》出台以后,官办慈善组织就不用对“合作”方行为承担法律责任,而更加放心大胆地收取“管理费”。

从某种意义上说,草案的一些条文看似送来蜜枣,实际却暗藏砒霜。前面是70%的公益支出和15%管理费的挤压,后面是与官办慈善组织“合作”的后门,民间慈善组织要想不贴钱存活下来,唯有两条路可走:

第一,和政府监管部门“媾和”,在财务上弄虚作假,在透明化方面遮遮掩掩。表面上看是迫不得已,实际上是给政府和官办慈善机构善款支出不公开、不透明做了“炮灰”,制造一种中国公益组织水平低下,法不责众的执法难题。

第二,选择向官办慈善组织“购买”公募权,以逃避中国特色的、荒唐的监管指标。《慈善法》如按这样的草案出台,在权力上,官办慈善机构就是监管部门授权的“代理人”;在操作上,官办慈善机构和民间公益组织或个人“合作募款”,就和上市公司合并报表是一个道理,根本不用干活,只需要找一堆“合作”就可以坐享其成了。

现在,社会公众对《慈善法》的主要担心还不在政府治理是否过界,而在于是否公平。大家害怕《慈善法》成为挤压民间慈善公益组织发展的工具,成为政府和官办慈善公益组织为自己预留的特权和腐败空间的“法律武器”。

当然,也许立法者认为这样可以“帮助”官办慈善组织发展,而实际效果恰好相反。就好比公共财政给国企输血,反而南辕北辙;一开始就靠政府支持活着,表面看是有政策优势,实际上是不自觉地失去了竞争能力。政府通过强制性税收来提供公共服务是本份,官办慈善组织拿公共财政的钱干活,相当于“强制之下的善行”,不再具备道德意义。《慈善法》如此这般做法,同慈善组织的发展愿景和慈善事业的公益目的大相径庭。

事实上,《慈善法》倘若剔除“管理费”的规定,不但不损害慈善组织的利益,反而能促进慈善组织健康发展。在一个法制还不完善的国家,关于“管理费”的规定很容易让慈善公益组织游走于法律边缘,而其行为一旦跌落法律底线又只能由政府出面惩治。这样,纠正慈善组织问题的力量仅来自政府,社会监管则被完全排除在外,这和慈善公益组织应该通过社会公众志愿参与来促进公共福利完善和社会进步的道德目标完全相悖。

《慈善法》要出台,立法者可不可以在慈善事业的公开、公平、公正上做得更好一点?既然人性本善,国家又要推动志愿服务,那么《慈善法》的重点就应该放在慈善公益组织的行业约束和信息公开上,对藏形匿影的组织实行“零容忍”,确保社会公众参与监督的权力。如此才能避免社会公众无谓的争端和误解,也减少授人以柄的行业口实。

(注:作者微信公众号是crdj2277。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)

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