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我的留学岁月

政治游说是变相的腐败吗?

王韵墨:美国政治游说可能会造成不公平,让金钱影响政治。但是,政治游说也可以是一个抑制灰色腐败的机制。

【编者按】留学是个杂糅理想与现实的名词。不同年龄、背景的他们整理行装,到达彼岸,看到了什么,做着什么,真实与他们出发前的憧憬是否一样?几年留学经历,在何种意义上改变了他们人生的轨迹?FT中文网与灯塔学院联手推出专题“我的留学岁月”,与你分享关于留学的大事和小事。

“Drain the swamp”(“抽干沼泽”),这是美国总统特朗普去年参加选举时常提到的一个口号。特朗普所指的“沼泽”便是散布在华盛顿特区的各种特殊利益集团,他们通过美国特色的政治游说制度,对政府的立法和监管发挥着举足轻重的影响力。政治游说往往被人当作是腐败和贪污的代名词,登不上大雅之堂。然而在哈佛肯尼迪政府学院的冬季课程表中,政治游说赫赫在目,我也体验了这门神奇的课。

游说究竟是不是变相的腐败?近年的数据显示,首都华盛顿特区有超过一万一千名全职或兼职的说客,每年企业、个人和非营利组织在游说上花费的开销达到31.2亿美金(图1)。政治游说是一个不折不扣的大产业,在美国也是一个合法的行为。根据美国宪法第一修正案规定,国会不可剥夺人民“向政府请愿伸冤的权利”(to petition the Government for a redress of grievances)。有了这条宪法,美国的个人和企业就可以合法公正地雇用说客,向立法者晓以利害。

美国民众对华盛顿的政治游说嗤之以鼻。然而, 只要有强大的既得利益存在,在民主国家想要完全防止政治体制受到影响并不现实。反之,强行管制只会让金钱变得更加隐蔽而促成腐败 。换种角度看,政治游说为社会上的不同组织提供了直接和政治家沟通的渠道,相对于灰色地带的利益交换,阳光化的政治游说似乎公平公正、也更方便监管。阳光化政治游说最重要的1995年Lobbying Disclosure Act(“政治游说阳光法案”)规定,所有花超过20%时间从事游说活动的个人都需要注册,并登记客户的身份以及所收费用。这些信息在政府网站以及opensecrets.org上发布。政客并不能直接向说客及他们的客户索取钱财产生利益交换。此外为了消除潜在的腐败动机, 美国最高法院早在1864年Tool Co. v. Norris一案中规定,说客只能收取定期定额的报酬向立法者阐述客户的观点,而不能和客户签订以成功促成政策变化为条件的合约 。

其实政治游说也可为美国的立法机制提供正面的价值。首先,许多的说客都曾在政府担任监管要职。他们熟悉政府的做事方式,利用他们的人脉为客户准确联系到相关的立法者的同事,也以立法者信任的同僚身份为他们献计献策。第二,除了私人关系之外,职业说客对具体的政策有深入的经验,还可以结合他们客户的专业知识,准确帮助监管预判即将实施的政策对行业以及社会可能会产生的影响。第三,美国每个代表往往一年内要参与上百甚至上千次投票。国会代表资源有限,无法雇用大量的助理对所需的各行各业进行详细的研究。游说机构可以为代表 提供有效的信息补充,成为推动立法和政策制定的润滑油。

然而,这些正面作用并不能把 政治游说真正洗白,美国的“阳光腐败”确实是助长了不公平和不平等。统计显示,绝大多数的游说内容都涉及商业话题(图2)。在每个有争议的问题上双方都有机会进行游说,理论上立法者能够平等了解到双方的诉求。然而,大企业和既得利益方往往能够利用强大的资源投入占上风,而资源匮乏的非营利组织、或是资源分散的社会诉求无法有效的参与游说。在2010年美国最高法院判决了充满争议的Citizens United v. FEC一案后,基本批准了私有企业通过独立的PAC为他们支持的政客贡献选举捐款。

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