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南中国海

中美应建立南海战略稳定对话机制

张锋:中美需要启动高端对话,把南海议题从围绕中国南沙岛礁建设的“军事化”问题转向“战略稳定”问题。

从2015年以来,南海之争已经在很大程度上从中国与东南亚声索国之间在领土主权与海洋权益上的争端,演变为中国与美国关于海上权力的战略竞争。特朗普政府目前的南海政策延续并加强了奥巴马后期的军事威慑的态势,但尚未有新的整体战略出台。

如果中美两国能够形成稳定的相互威慑的态势,中美在南海的阶段性战略稳定并不难达成。为此,两国需要启动南海战略问题高端对话,把南海议题从围绕中国南沙岛礁建设的“军事化”问题转向“战略稳定”的问题,同时发展出一套有利于战略稳定的南海互动“游戏规则”。

以军事威慑为主的特朗普南海政策

在今年1月的参议院提名听证会上,特朗普政府的候任国务卿蒂勒森曾失言表示“不允许中国进入”南沙在建岛礁。在之后发给参议员的书面答复中,蒂勒森写到:“美国不会允许中国利用其人工岛屿来胁迫其邻国或限制南海的航行和飞越自由。美国会通过在任何国际法允许的地方继续进行飞越、航行与运作的方式坚持航行和飞越自由。”

他还写道:“在突发事件的情况下,美国及其盟友和伙伴国必须有限制中国进入并使用其人工岛屿从而对美国及其盟友和伙伴国构成威胁的能力。”

此外,他表示,为了威慑进一步的导致动荡的行动并向盟友提供战略保证,美国有接受风险的意愿。他将协调美国各政府部门设计出一个能威慑“中国进一步的胁迫和填海造地行动”的“整体政府方案”。

可见,蒂勒森的南海思维比奥巴马政府的更具体、更直接也更具挑战性。这一思维几乎完全针对南沙岛礁,而不是中国与东南亚声索国之间的权益争端。这一思维代表的核心战略手段是威慑中国因这些岛礁而大幅提升的南海实力,而途径无疑是通过军力投入来维持美军相对于中国人民解放军的海上军事优势。据日本媒体报道,美国国防部长马蒂斯2月初访问日本时,也曾私下表示,美国军方将采取更为强硬的南海政策。

美军下一次南海巡航

奥巴马时期,美国分别在2015年10月、2016年1月、2016年5月和2016年10月针对南沙渚碧礁、西沙中建岛、南沙永暑礁和西沙中建岛与永兴岛附近的领海基线进行了所谓的“航行自由”军事巡航。按照这一南沙与西沙轮换的规律,美军下一次巡航将是在南沙,而且很可能是针对美济礁。

按照美国的说法,前三次对渚碧礁、中建岛和永暑礁的巡航,是挑战中国关于外国军舰在中国12海里领海内“无害通过”需要获取中国政府许可的要求,而这在美国看来并不符合《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的规定。第四次进入西沙群岛领海基线,是挑战中国在西沙划设直线基线的做法,因为美国认为在《公约》框架下只有像印尼和菲律宾这样的群岛国家才能划直线基线,而中国并非这样的群岛国家。

对美国而言,南沙美济礁是下一次巡航的一个极具吸引力的目标。而巡航美济礁,除了《公约》外,美国的另一大“法律旗帜”是去年7月公布的菲律宾单方面提出的针对中国的南海仲裁案《裁决》。按照这一《裁决》,美济礁只是一个“低潮高地”,没有领海、专属经济区和大陆架,只有500米安全区。美军可以因此而在美济礁12海里内甚至更近的海域里进行“非无害通过”,包括军事活动。奥巴马政府的四次巡航都由单艘驱逐舰进行;特朗普政府可能派遣舰艇编队、甚至航母攻击群进入12海里巡航 。此类大规模的“非无害通过”巡航将升级对中国的军事挑衅。

从岛礁巡航到南海常规军事活动

然而,美军针对岛礁的“航行自由”巡航恐怕不是中国需要在南海面对的唯一挑战。这一巡航是美国自1979年以来的一贯政策,初衷并非针对中国,而是为了挑战所谓的“过度的海洋权益声索”。自奥巴马政府后期以来,美国的新思维是,此类巡航还远远不够,美国应该在国际法允许的范围内在南海展开常规军事活动,包括军演、训练、情报收集等等,以展示战略决心和加强军事威慑。

一个值得注意的动向是,美国战略界现在倾向于认为,由于中国对南沙岛礁以及附近海域的权益声索有相当大的模糊性,美国可以这个模糊性为由,把中国控制的岛礁周边的水域视作“公海”或美国所谓的“国际水域”,行使包括军事活动在内的公海权利。奥巴马政府前三次针对渚碧礁、中建岛和永暑礁的巡航以“无害通过”为由,但这在美国国内被批评为在中国并未明确其声索的情况下,反而合法化了中国对这些岛礁的主权。此外,南海仲裁案《裁决》认为渚碧礁、美济礁、东门礁、仁爱礁是“低潮高地”,美国就更可以此为由在这些岛礁周边海域进行常规军事活动。

同时,有人主张,美国应以“回报”原则应对中国的南海政策,即美国只在中国尊重美国的国际法主张的基础上尊重中国的国际法主张,从而迫使中国遵守美国认定的国际法。如果中国不尊重美国所认为的航行自由权,特别是军机与军舰在专属经济区内的航行与飞越自由权,美国也可否认中国在《公约》框架下在南海享有的航行自由权。美国认为中国在南海“国际水域”(即美国定义的12海里领海以外、包括专属经济区与公海的所有水域)对美军行动的阻碍,违背了《公约》和习惯国际法,美国可以因此而否认中国的航行自由权。

在具体行动上,否认中国的航行自由权可以包括使用民用船只、海警甚至海军力量阻止中国进入在建的南沙岛礁。从这个思路出发,蒂勒森所说的“不允许中国进入”南沙岛礁存在理论上的可能性。按照这一思路,美国甚至可以在其所定义的南海“国际海域”干扰中国海军的行动。毫无疑问,这些动作将加大中美海上冲突的风险。

从“军事化”到“战略稳定”

特朗普政府对“航行自由”巡航行动的升级以及全面推进在南海的军事活动(包括战备部署),将增大中美海空碰撞的风险。虽然目前南海局势稳定,但值得关注的是未来中美在南海的军事互动是否会导致新的摩擦,特别需要预防的是战术碰撞导致战略对决的危险。如果美国以中国反对的《裁决》或者在否定中国航行自由权的基础上进行岛礁巡航或南海常规军事活动,这将被中方视为刻意挑衅。此类挑衅将刺激中方加大对南海军事部署的力度,而这又能反过来导致美方加大对南海的军事投入,两国在南海的军备竞赛将成为现实,战略竞争可能愈发激烈,战术层面的碰撞极易引爆战略和军事层面的对抗。

未雨绸缪,中美有必要建立维护南海战略稳定的高端对话机制。首先需要讨论的是所谓的南海“军事化”的问题。美国指责中国军事化南沙岛礁,中国指责美国长期以来在南海的军事存在是最大的军事化。美国对“军事化”的界定极为宽泛,任何有军事色彩的动作——从小规模武装到整个国家的战争动员——都可被称为“军事化”。显然,这种界定对于理解当前南海的战略与军事局势并无益处。

中美应把围绕中国南沙岛礁的核心议题从“军事化”转向“战略稳定”。既然中国在南沙岛礁进行一定程度的防卫部署不可避免,而美国也不可能放弃对南海的军事投入,下一步的核心问题就是什么样的军事平衡最有助于战略稳定。

中国的南沙岛礁建设相当于把国防线从海南岛向南推进1000多公里。目前在建以及待建的军事设施(特别是三大跑道)将增强中国海军和海警力量在南海的行动能力;提升对南海沿岸国、美国以及战略性“海洋通道”监控、侦察与预警的能力;为保护中国在太平洋和印度洋的海洋利益(包括维护马六甲海峡等中国能源“生命线”的安全)提供物质与后勤保障;对加强中国战略核潜艇的隐蔽性从而确保可靠的核威慑能力也有一定价值。

但是,与这些和平时期的价值相比,这些岛礁在大规模军事冲突时极为脆弱,难以靠其自身构建有效的防御系统抵挡美军的密集精确打击。岛礁地质结构本身也不是特别稳固,用于吹填的南海沉沙并非造岛的最佳材料,地基加固的时间极为仓促,基本上是在不到一年半的时间内完成的。(作为比较,新加坡滨海湾的建设是在填海后30年才逐步完成的)。此外,南海湿热多盐的气候环境将增加舰只的损耗率,加大部署成本。这些因素都决定了南沙岛礁作为军事基地的局限性和脆弱性。从纯军事层面讲,这些岛礁的象征意义要大于实质意义。中国海权的推进,主要还要靠海空军事力量的建设,而不是碎片化的岛礁。

美国清楚中国南沙岛礁的价值和缺陷,同时也知道美军正在日益丧失在南海和西太平洋的军事优势。中国可以通过高端对话与美方就岛礁部署进行开诚布公地探讨。美国的目的是要加强对中国的军事威慑,维持相对的军事优势。中国不但不需讳言,反而可以提出两国各自什么样的军事态势最能维持稳定的相互威慑的问题。一旦在非对称军事平衡下形成稳定的相互威慑,两国的战略关系就能保持阶段性平稳。在当前形势下,这是维护中美关系比较务实的做法,也能加强两军之间的信任。

中美南海互动的“游戏规则”

战略稳定的一大条件是中美能否就两国军事力量在南海的互动达成一套共同或者至少有一定默契的“游戏规则”。对国际法的讨论应放到战略“游戏规则”的大框架下进行。目前两国之间的很多偏见和误解的根源在于缺乏一套相互能够接受的互动规则。美国国内对南海巡航和军事活动的讨论,很大程度上是围绕什么样的“游戏规则”对美国有利以及如何从这一“游戏规则”中提炼有效的策略展开的。中国国内对这一战略性问题的讨论远远不够。军方主要的关注点是加强中国对南海相关岛礁和海域的实际控制,而对什么样的控制最符合中国利益以及如何通过最有效地手段来实现这种控制缺乏思考。最欠缺的是对战略性使用国际法的讨论。

达成两国能共同接受的“游戏规则”的一大难点在于中美对“航行自由”概念的理解不同。美国对“航行自由”的理解具有很强的军事色彩,特别是要求在他国专属经济区内进行军事活动的权利,以及自封“海洋警察”挑战他国“过度的权益声索”的霸权主义作风。中国对“航行自由”的理解民事色彩较强,强调民用和商务船只的航行自由。只要两国对“航行自由”各持己见,“游戏规则”的问题就难以从根本上得到解决。解决这一问题,两国相互妥协是必需的。

比如,在巡航的问题上,美中应保持相互克制,而不是去刻意挑衅对方。美国应让巡航回归其1979年以来低调与温和的历史本源,不让其成为专门针对中国的工具。奥巴马政府的四次巡航具有公开化与政治化的特点,包括邀请记者登上军机曝光中方活动的史无前例的做法,这无异于公开羞辱中国。

从2016年下半年以来,南海局势明显降温,以中国与东盟“南海行为准则”谈判为标志的外交渠道已经成为处理南海问题的首要途径。与中国与东盟的外交谈判平行,中国与美国也需建立外交对话,讨论中美如何在南海建立稳定的军事和战略关系的问题。

中美需要相互尊重各自在南海的利益,同时在相互尊重的基础上发展出共存与包容之道。这主要需要外交途径来完成,但在目前南海军事态势还比较紧张的情况下,形成稳定的两军相互威慑,也不失为走向长期包容格局的权宜之计。目前的当务之急,是缓解美军想要在南海维持相对于中国的军事优势和中国想要加强对南海相关岛礁和海域的控制权之间的矛盾。如果特朗普政府足够务实,缓解这一矛盾是可以做到的。

(注:作者是中国南海研究院兼职教授。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)

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