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南中国海

航行自由行动为何重要?

康奈利:特朗普政府决定在美济礁附近进行航行自由行动,标志着美国的这项长期政策具有连续性。但它也带来两个风险。

不久前,美国“杜威号”导弹驱逐舰(USS Dewey)在南中国海美济礁(Mischief Reef) 12海里范围内航行,美方称这是一次“航行自由行动”(freedom of navigation operation)。美济礁上有一个中国空军基地。

中国外交部称,5月25日发生的该事件相当于“擅自进入”中国海域,这种“炫耀武力”的行为不利于“地区和平稳定”。

不过,此类行动并不带有内在的挑衅意味。它们在全球范围常态化进行,而没有变成任何事件,通常也不会引发评论。

认真审视中方的主张有助于解释这个问题的敏感性。中国长期含糊地声称,其对几乎覆盖整个南中国海的一条U型线内的区域拥有主权和经济专属权,该区域一直延伸至距离中国大陆1300公里的海域。其他沿海国家也声称对该海域的岛屿、礁石和岩石拥有主权,尽管他们的主张更明确,而且总体上符合国际法原则。

南海争端对于利用该海域的丰富自然资源,对于每年途经该海域的估计5万亿美元航运都有后果。在中国实力不断增长的情况下,这些争端也将考验北京方面是否愿意尊重国际法,以和平方式解决争端。迄今为止,中国尚未通过这项考验。

自2014年起,中国为确保对南海的控制而采取了日益强硬的策略。它在斯普拉特利群岛(Spratly Islands,中国称南沙群岛——译者注)的珊瑚礁上建了7个人造岛,其中3个(比如美济礁)建有军营以及足以起降军用喷气机的跑道。

填海造岛的面积会比纽约的中央公园(Central Park)大几倍。中国还加强了海警力量,并且时不时利用国家补贴的渔船队来阻止其他沿海国家的船只捕鱼或搜寻自然资源。这些行为都违反了国际法,正如海牙常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration in The Hague)去年做出的具有里程碑意义的裁决所明确的那样。

美国的航行自由行动对阻止中国“合法化”此类领土主张至关重要。按照国际法,实际控制很重要——《联合国海洋法公约》(UNCLOS)规定,如果相关国家的实际控制改变了,对该文件的解释就可能改变。换句话说,如果不经常进行航行自由行动,就可能失去航行自由。作为世界上头号海上强国,美国对于在国际法允许的任何海域航行、以保护这些自由负有特殊责任。

在过去五年的每一年里,作为南海争端中的一方,美国对各方的领土主张都发起了挑战。尽管各国在如何解释海洋法的问题上存在一些分歧,但除中国外的各方都发表声明,在总体上支持航行自由行动。在这一关键海上通道,问题不在于美国执行巡逻任务,而在于中国异乎寻常的扩张性领土主张以及它对于外界挑战的敏感度。

特朗普政府决定在美济礁附近进行航行自由行动——此前白宫拖延了很久,曾引发外界担心新总统在南海争端上迁就中国,以换取中国在其他问题上的让步——标志着美国的这项长期政策具有连续性。但它也带来两个风险。

首先,重要的是航行自由行动不应像奥巴马政府时期那样,被视为考验美国在该地区决心的方法。避免这种命运的最佳方式是定期执行航行任务,使这些行动再度成为不值得大惊小怪的事情,就像在世界上其他任何地方一样。

其次,人们不应该误认为此类行动是阻止中国在南海进一步抢占地盘的战略。这些行动是对海上权利的重要主张,但不会促使中国撤出美济礁等基地,也无法阻止中国建设其他基地。

全面战略将要求唐纳德•特朗普(Donald Trump)延续前任的政策——重新调整美国在地区的军事存在,把重点从东北亚转移到东南亚,并增强东南亚国家对各自海域的监控和巡逻能力。或许最重要的是,特朗普必须向中国表明:他领导的政府明白这一切关系到什么;并向东南亚国家的领导人保证:他不会出卖这些国家来换取其他方面的让步。

这一切事关重大,涉及国际法的神圣性、中国的治国特色,以及全世界最重要海上通道之一的航行自由。

本文作者为罗伊研究所(Lowy Institute)的东亚事务研究员

译者/何黎

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