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南中国海

中国应抓住时间窗口推行南海新方略

薛力:中国应调整南海应对思路,制定新方略,从“维权维稳之争”转向“设计多边共赢方案并主导争端解决进程”。

(本文为作者“一带一路与中国外交转型”系列评论之二十)

有足够的证据表明:复杂的南海问题,正处于一个有利的时间窗口,中国应抓住机会,调整南海应对思路、制定南海新方略,即从“维权维稳之争”转向“设计多边共赢方案并主导争端解决进程”。这个新方略将有力推进南海争端解决进程,从而为“东南亚海丝枢纽”建设扫除主要障碍。

基于岛礁归属与海洋权益的不同主张,南海争端在2009年后大致分为两个阵营:中国大陆与中国台湾为一方,东盟四个声索国为一方。东盟非声索国的多数、以欧美日澳为代表的南海域外国家事实上支持东盟声索国的主张,少数东盟非声索国、俄罗斯、韩国,以及一些区域外国家持相对中立的立场。东盟声索国之间在南沙也存在一些岛礁归属与海洋权益争端,但这些矛盾暂时被它们与中国之间的争端所“遮蔽”了。

目前南海处于相对平静期,但经过几年的演化,围绕南海问题已经形成了三层博弈:中美之间、中国与东盟声索国之间、中国与东盟之间。其中中美博弈成为首要矛盾,东盟声索国借助东盟平台与中国进行博弈的趋势日益明显。南海问题已经成为中国-东盟关系的短板并且是外界观察中国外交政策走向的一个风向标,因而成为美国实施亚太力量再平衡的抓手之一。中国主张强化与东盟的政治经济文化合作、推进南海功能领域合作以弱化南海问题在彼此关系中的分量,并为此进行了大量的努力,也取得了相当的进展,特别是在经济合作方面。但这些并未减弱东盟国家特别是东盟声索国在安全领域对中国的疑虑。南海问题是东盟国家最为关注的地区安全问题,将之当作推行东盟共同对外安全政策的试金石。它们认为,过去几年中国在南海问题上变得更为强硬(assertive)了,随着中国实力的进一步提升,自己在南海问题上将处于更为不利的地位,因而大力推进南海问题的国际化,在安全问题上更多地依靠域外国家特别是美国的力量。因此不难推断,只有在南海问题上吃了“定心丸”,东盟声索国才会放手与中国进行经济文化合作,并大胆尝试与中国强化安全合作。

南海争端不大可能在短时期内获得彻底解决。但有可能搭建起彻底解决的框架,使之不成为声索国之间推进全面合作的重大障碍。这需要相对宽松的外部环境与比较和缓的内部环境。外部环境指区域外大国的干预程度,其中以美国为代表。内部环境主要指声索方内部的政治氛围以及由此导致的声索方之间的政治关系。

外部环境

发达国家的民粹主义与反全球化趋势,使得它们对其他区域事务的关心程度下降,从而给南海声索国提供了一个相对宽松的处理南海争端的外部环境。美国、日本、欧盟、印度、俄罗斯是主要的外部力量,但美国因素居于首要地位,日本其次,其他国家相对次要。

亚太无疑还是美国的重点关注的地区,不过,作为有经验的霸主,美国很清楚要为中国的崛起腾空间,但希望这个过程能延缓一些,平滑一些,防止中国“脱轨”或做“过分的追求”,并加大中国海上力量崛起的成本。为此,奥巴马时期的做法是:把军力部署向第二岛链转移、强化在第一岛链的机动力量、让盟国与伙伴国承担更大的责任、构建制衡中国的弧形地带。特朗普的执政理念是“让美国再次强大”,为此强调“美国第一”。“美国第一”有两重意思:关注美国本土事务,在对外关系中强调美国的相对获益。前者是根本,后者服务于前者。因此,特朗普对海外事务的整体关注度将下降,表现为:缩小关注的目标,减少相应的投入,或者让其他国家承担更大的责任,包括更多的财政支持。马蒂斯防长在今年“香会”上就表示要提升盟国与伙伴国的军力。

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