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天则横议

从GDP创造锦标赛到GDP瓜分锦标赛

张林:中国地方政府或许从GDP创造锦标赛走向了GDP瓜分锦标赛,一些地方核减GDP正是为这场瓜分做好了铺垫。

2018年伊始,内蒙古自治区党委承认2016年一般公共预算收入仅为原公布值的73.7%,并核减规模以上工业增加值40%。内蒙古往年的规模以上工业增加值约为GDP的45%,这表明该区的GDP虚增幅度为18%左右。随后,天津滨海新区则在调整统计方法的基础上将2016年的GDP核减掉1/3,而该区往年的GDP占到全市GDP的60%。而在更早的2017年初,辽宁将GDP作假主动披露后名义GDP为负的23%。

在这些冷冰冰的、触目惊心的数字背后,还可以看到消息公布的背景在依次变化。辽宁承认作假,是在原省委书记落马、巡视组已经发现严重问题的情况下公布的。内蒙古承认作假,则是在旧的领导离任、新的班子就位后公布的。到了天津滨海新区调整GDP数字,已经不涉及领导班子的任何变动,而是运用了柔性技术主动核减。

从上述公布背景的变化,可以看到中国地方政府核减财政收入和GDP产出,已经由被动行为变成冲动行为,对创造更高GDP的推崇和尊敬荡然无存。这种转变的背后蕴藏了潜在的巨大风险,就是地方政府或许从GDP创造锦标赛走向了GDP瓜分锦标赛,核减GDP正是为这场瓜分做好了铺垫和准备。

长期以来,有许多理论试图解释中国经济的长期高速增长,其中之一便是“地方政府锦标赛”理论。这种理论认为改革以来,中央政府对地方政府的最终评价标尺便是经济增长,即GDP的创造。所谓官大一级压死人,官阶升迁无疑给地方官员提供了足够的激励。回想近四十年来伴随中国经济的核心词汇:基础设施、拆迁征用、隐性债务、城市更新、土地财政,无不与地方政府争相发展经济相关。

在经济发展的目标下,许多地方官员一度是最辛劳的群体,他们兴致勃勃地描绘本地区的发展蓝图,甚至放弃周末加班加点,在做事效率上完全不输给私有企业家。可是,随着“新常态”的总基调被确定,中央层面已经放弃继续追求高速增长的单一目标。与之同时,随着高压反腐的长期化和日常化,很多地方政府官员选择了少作为、不作为以避免犯错误。哪怕中国经济还有一段高增长的潜力,至少在地方政策层面,少有人愿意为继续发掘增长潜力而付出努力了。这一系列事件的结果就是,地方政府的GDP创造锦标赛已经基本结束。

官阶升迁的经济标尺已经失效,官员升迁的动力却不会随之消弭。对于上级部门来说,也总是需要一套新的标准来衡量下级部门的行为结果。这套新的评价体系不仅决定着各级政府的行事方向,也决定着央地关系的再次平衡和重构。新的竞争标尺是如此之重要,可到目前为止,似乎没有人对这套新标准有一个清晰而准确的描述。

虽然新的标准并不清晰准确,但是有件事情是确定的,即地方政府未来的政绩会严重依赖于财政支出。“十九大”报告当中指出,中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这里的重点是,发展不平衡放在了发展不充分的前面,意味着公共服务的均等化将是未来各级政府的重点任务之一,而提升落后区域的公共服务供给,则意味该区域各级政府公共财政的支出增加。

这就是说,如果中央政府在从前是以“赚钱”来评价地方政府,那么将来就会以“花钱”来评价地方政府。问题是,赚钱的一端已经动力不足,花钱的一段却变得需求旺盛,那么剩下的唯一渠道便只能是通过争取GDP的再分配来满足资金需求,争取在现有的资金盘子中占有更大份额。

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