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中国经济

振兴东北:须重视评估与问责

张倩烨:软预算约束对恶化东北经济结构作用明显,应从预算问责与公开信息来补充导致软预算约束形成的内在制度缺陷。

新年伊始,中国各省级行政单位的地区生产总值及增速数据也陆续出炉。从东三省2019年初的省政府工作报告中看到,2018年,黑、吉、辽三省各省地区生产总值增速分别为5%左右、4.5%,5.6%左右,低于6.4%全国平均增速。

“振兴东北”已经成为关于中国经济增长舆论场上的老生常谈,产业结构、营商环境,甚至东北的社会文化因素都已被反复讨论许多次。振兴东北的政策文件一份接一份地出台,然而最新的数据表明,东北并没有被振兴。

改善营商环境的努力与警告

应该看到的是,最近几年来东北一些地方政府也意识到了营商环境与地方声誉对吸引劳动力、人才与资金的重要性。以沈阳市为例,2016年下半年,沈阳市开启“打造国际化营商环境”的努力。

在2018年初,沈阳市确定的目标是“确保2018年底前达到世界银行营商环境排名前60名经济体水平”。沈阳将世界银行制定营商环境报告所用的一系列指标进行相应的本地化。客观地说,辽宁省为摘掉“投资不过山海关“的帽子而做出的努力值得肯定,但在特殊的环境下,针对指标与排名的分项努力也可能导致过分“模仿同构”(isomorphic mimicry)而留下的消极影响。从利益关系分析来看政策可行性,理论上(并不针对辽宁省)影响因素可能至少包括如下几个方面:

首先是各级政策执行者为实现更高的排名而专攻某些指标,而忽略其他指标。例如,“开办企业”容易程度是由开办一个新企业办理手续所用的天数来决定(天数越少越容易),“执行合同”是由执行合同的时间与经济成本决定。理论上,即使“执行合同”一项排名相对较低,但“开办企业”排名高,就可能将一个城市的总体排名提高;但实际上,相比“开办企业”一项,“执行合同”可能更影响投资者对自己产权安全感的信心,从而在事先影响是否在某地投资的决定。

其次,良好的营商环境能否打破地方领导“人走政息”的诅咒。在许多地方都出现过由于地方领导人急于创造政绩而发起的运动式政绩工程,这些政绩工程往往很难在继任者的任期内持续。因此,即使前述的模仿同构是成功的、消除了所有可能出现的负面影响,这种打造营商环境的专项政策能否持续也是个疑问。持续地改善营商环境,在一个由政府主导的社会环境中,首先需要使营商环境的改善成为鼓励决策者做出努力的激励机制的一部分。而在省市级决策者的众多利益考量中(包括寻租、升迁调任到其他省市等),这是另一个复杂的平衡。

第三,改善营商环境需要广纳式的社会环境。目前从外界看到的新闻报道多以省市党报、新华社、中新社等官方媒体声音为主,虽然有民意调查,但在一个缺少多元化表达意见渠道的环境里,媒体反映的成绩有多少是真实的,也值得仔细考量。建设高水平国际化的营商环境,至少应该有多元渠道来监督政策执行,并且允许不同的民意调查来评估执行结果。但若一方面致力于营商环境排名的改善,一方面动用宣传机器消除批评声音,即便国际排名有所提高,也很难真正吸引并长期留住国际资本与人才。

根据官方新闻,“2017年上半年,对照全球190个经济体营商环境排名,沈阳排名第78位” ,2018年的目标是进入前60名的水平。按照这样的速度进行,如果这一努力不被人为终止,沈阳市的国际营商环境排名很快将跻身国际先进行列。之后沈阳的经济增长会怎样呢?

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