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《数据安全管理办法》下的政企关系

许可:“企业向政府提供数据”条款,难免加深“中国企业是政府工具”的偏见,从而给国际正常交往和商业活动蒙上阴影。

日前,美国国务卿蓬佩奥称,中国企业是政府的工具,二者联系紧密。中国外交部发言人陆慷回应说:美国对中国企业与政府的关系进行种种渲染和编造,可大家最关心的是:美国到底拿得出拿不出“证据”?话音未落,国家网信办《数据安全管理办法》公开征求意见,该办法明确规定了“企业向政府提供数据的义务”,可以想象,这必将成为美国观察中国政企关系的重要证据之一。

从《情报法》到《数据安全管理办法》

这一推测绝非空穴来风。事实上,早在今年2月,西方多家媒体就对《中华人民共和国情报法》第七条“任何组织和公民都应当依法支持、协助和配合国家情报工作,保守所知悉的国家情报工作秘密”提出强烈质疑,主张对华为等科技公司的技术和设备采取限制措施,以防患于未然。

当然,如果我们认真读一下《情报法》的全文,就会发现这种指责并无道理。首先,从文义解释看,第七条没有要求组织和公民对“国家情报工作”无条件地“支持、协助和配合”,相反,所谓“支持、协助和配合”必须“依法”开展。必须指出:这里的“依法”并非是依照《情报法》,而是依据《情报法》以外的法律法规,否则,这里的表述应当是“依据本法”。这意味着,只有在其他法律法规明确规定的情形下,组织和公民才负有上述义务。换言之,在依法行政的“法律保留”原则下,公安机关、国家安全不能在法律法规未授权时,强制任何组织和公民提供协助。目前,相关支持、协助义务主要体现在《网络安全法》第28条、《反恐怖主义法》第18条下对侦查犯罪、维护国家安全、打击恐怖主义等活动上。而《情报法》并未在上述法律之外,另外创造新的义务或责任。

更重要的是,解释法律条文绝不能只看其表面字义,而必须在法律体系之中理解其真意。基于体系解释,第七条位于第一章“总则”部分,而总则部分所规定的一般是立法的目的和原则,而非具体的法律规范。按照法律规范和法律原则的二分法,规范是明确、具体的,它被“非黑即白”的适用;相反,原则是模糊、抽象的,其作用是柔性和倡导性的,在很多情况下,司法者必须从相互冲突的原则中酌情适用。例如,我国《民法总则》第5条的“自愿原则”和第6条的“公平原则”就存在着冲突:当双方自愿达成的合同违反公平原则时,就可能被法院撤销。不仅如此,第七条作为倡导性原则的另一个重要依据是,《情报法》第四章“法律责任”中,并没有规定组织和公民不履行“支持、协助和配合”的责任。由于违法后果的欠缺,第七条只是一个不完全法条,一个不长牙齿的“纸老虎”,无法被执法机构直接援引适用。

西方对第七条的误读无疑源于自身偏见。回溯历史,这样的偏见不乏其例。20世纪80年代,日本对美国投资逐年增加。对纽约帝国大厦、洛克菲勒中心、哥伦比亚制片公司的收购引发了反日投资浪潮,从而导致1986年日本富士通公司收购美国仙童半导体公司的失败。当时的民调显示,有73%的受访者认为,日本是来美投资最多的来源地国家,而事实上,日本在所有国家中只排在第三位,英国远超日本位居第一。历史总是相似的。2015年,一家英国公司——半岛东方轮船运输公司宣布将宣布接受迪拜港口世界公司的收购要约,出售其旗下位于美国巴尔迪摩、迈阿密、新泽西、新奥尔良、纽约和费城六个城市的港口经营权,这在美国掀起了轩然大波。人们认为迪拜港口由阿联酋控股,而阿联酋和“911”的恐怖分子们在地域上有极大的相关性,于是便轻率地将这家公司与恐怖主义对等起来。而事实上,负责国家安全的应当是政府港口警察和海关军队,保障安全的义务不应当由商业的港口运营商承担。

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