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特别策划

PPP模式能否带给我们更好的城市?

改革开放以来,我国的城市化加速显著。截至到2014年,我国的城镇化率从17.92%提升到54.77%,虽然整体城镇化率已经超越世界平均水平,但是离发达国家仍然有很大的差距;与此同时,旧的城市发展模式也带来了各种问题:交通拥堵,环境污染,产城分离,房价高昂,更多新的城市问题急待解决。然而,随着中国整体经济的放缓,地方债务的增加,政府寻租等问题的暴露,PPP模式作为拉动民间投资,促进城市建设效率的新工具成为了中央政府力推的城市建设新工具。

PPP(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。根据中国政府采购网以及各省政府采购网上的信息,2014年1月1日至2016年8月28日,共有中标总金额达14700亿元的913个PPP项目实现了落地,从第三批已经公布的示范项目来看,市政公用事业和城镇综合开发占到了投资金额的37%,从“海绵城市”到“产业新城”的建设到处都有PPP的影子。与以往的政府主导的市政建设相比,PPP模式是否能够给我们带来更好,更有效率的城市呢?

毋庸置疑,PPP模式首要解决的问题是撬动民间资金,拉动投资,保障经济增长。此轮的PPP热潮是在政府债高企的背景下提出,通过PPP的模式改变了之前政府兜底的投资模式,倡导政府的有限作用和企业在运营阶段的参与,提高投资效率改善民生。其实PPP早在90年代就已经开始了实践,多局限于交通建设领域,以BT (building-transfer) 模式为主;此轮的PPP风潮不仅中央政府和地方政府大力推广,在项目的深度和广度大大超过了以往,而且更为强调企业和政府的平等关系,利益共享,风险共担,这不仅是对地方政府执政能力和政府信用的考验,也是对中国企业项目运营创新能力和风险控制的考核。

除却融资更为灵活的考虑,城市的发展的确需要更多私人部门的参与。从全球化的观点来看,经济结构的变化必然会引起城市的重构,在寻找城市的新增长点方面,作为政府的公共部门相比对于市场经济有着天然触觉的企业劣势明显,因此全部由政府承担的公共投资的风险非常大,而企业的运营和市场触觉则可以有效的帮助政府更好的定位新的发展计划。以产业新城运营见长的华夏幸福在本次财政部等20部委公示的第三批PPP示范项目中有固安、溧水两个项目入选。“作为市场化力量,华夏幸福贮备了相当多的创新产业资源,积累了丰富的运营经验,具备更加专业化的能力。固安新型城镇化PPP模式,构建了一个产业新城整体开发的政企伙伴关系机制,从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度,大大提高了企业运营方的自主权,从而提高了城市建设与公共服务的效率。”华夏幸福基业股份有限公司执行总裁叶珺表示。

与此同时,城市作为特殊的公共产品,可持续发展性十分重要。在过往的经验中,之所以BT的模式占主导,就是在于很多企业没有耐心长久的经营公共项目,着急要求资金回笼,使得很多PPP项目在建设之初就缺少长远的规划和科学的决策。更好的城市生活不仅仅意味着经济的增长,资本的涌入,更好的基建,还包括了良好的生态环境,可持续发展的城市定位,对于城市低收入人群利益的保护和重视。在英国道克兰港口PPP项目中,由于当时伦敦政府经验欠缺和急躁疏漏,除了交通、住房和特定设施外没有其他投资的预期,也没有规划连接道克兰与伦敦市中心的道路,更没有预期可能的社会成本,由于公众的反对,导致一开始合作方对道克兰的开发并不成功。政府和企业合作时都要做好长远发展的准备和规划,社会公众的意愿和利益在项目设计之初就需要加以考虑,这在PPP成为潮流的今天尤为重要。

PPP模式引入私营资本将使得以往以政府为主导的城市发展更有活力,然而仅仅以融资为考量的PPP项目并不能够为城市带来更好的生活,只会带来资源的浪费和昙花一现的繁荣。“城市需要创新的整合,将土地资源,工业资源,数字资源,服务资源以合适的方式整合在一起;将工业,服务业,产业园,居民区等藩篱打破,将以旧工业为基础的城市转化为新经济下的城市,需要更灵活的方式,更丰富的经验。这对于企业和政府都将是很大的挑战。”罗兰贝格亚洲区副总裁戴璞先生表示。

清华大学PPP研究中心主任王天义认为能够彻底贯彻PPP的理念才是项目成功最重要的因素。“PPP项目,我们之所以称之为Partnership而不是Cooperation,是因为我们更强调政企双方的需要建立的特殊关系—伙伴关系,它强调的是分享阳光,分担风雨。只有赋予两者平等的地位,才能真正解决“政府失灵”和“市场失灵”的问题,为我们带来更好的城市。”

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